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改革现行土地制度

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2015年1月28日

(编者按:作者杨俊峰博士系中国人民公安大学法律系教师和天则经济研究所研究员,他在本文中提出,在现行土地制度已成为束缚中国经济发展的瓶颈。)

土地是重要的财产和基础性的市场要素。中国土地制度具有高度的特殊性。首先,土地完全属于公有,即“城市土地属于国家所有(宪法第十条第一款)”,农村土地则属于农民集体所有(除国营农场等)。其次,土地资源的配置由政府高度垄断,尽管中国政府早在1993年即在宪法中明确宣示中国实行“社会主义市场经济”。

但现行土地制度已成为制约和束缚中国经济发展的瓶颈,造成了多方面的不利后果。

瓶颈与后果

首先,土地作为农民最为基本的财产,却不能通过转让用于往往最能实现土地价值的建设用途。而征地补偿是按照农业用途的若干倍来计算的,且补偿数额的裁量权也在当局手中。这就必然导致地方当局为更多地获取征地和土地出让之间的差价,而尽量压低征地补偿标准。土地征收的补偿不仅不能使农民分享到土地增值带来的收益,而且也不能反映土地的农业价值。

吊诡的是,上述制度建立在保护耕地这一理由之上,但是实际上在如此巨大和直接的经济利益和高额利润的驱使下,地方当局“以地生财”的冲动难以得到遏制,从而诱发了圈地之风的盛行,导致大量良田被无度被征。而由于承包期的不确定性,农民仍然有强烈的“占夺”公有土地的意识,导致农村大量土地成为农民的宅基地。再者,由于耕地总量动态平衡的目标难以实现,于是当局退而坚持建设用地“占补平衡”政策(建设占用多少耕地,必须补充数量与质量相当的耕地),这就难免导致为此而开发耕地,进而开山毁林,破坏生态环境的情况。

土地的初始取得完全取决于当局及其官员,造成土地资源配置严重的结构性错误。而对政府出让土地用途按照住宅、工业和商用的分类管制,管制繁琐,势必束缚城市成长。

其次,划拨获得的土地是以较低价格甚至是无偿获得;同时各地政府为了提升政绩的需要,对于工业用地也尽量压低其价格。这就必然导致像党政机关、高校、公路、广场等公共设施用地以及工厂、工业园区用地往往是配置过多,粗放利用,极为浪费。但对住宅和商业用地,地方当局为谋取更高的出让费而人为抬高土地出让价格,导致用地成本过高,房价和租金高企,民众为获得起码的居住权必须节衣缩食,在外需相对萎缩的时候,消费性内需难以提升,损害中国经济长期增长的潜力。而且,由于土地承包处于不稳定状态,因此农民不会在土地上认真投入,农业经济效率必然受到影响;这还导致土地的使用权价格被严重扭曲,土地资源的合理配置难以实现。

最后,为保证土地管制指令性规划、计划的实施,现行法规定了一套高度集权而又繁复的行政审批制度。这既增大了管理成本,又降低了土地配置效率。

农村集体土地即使符合土地规划,也不能参与工业化、城市化建设。农民进城后在村里留下大片闲置宅基地,却不能将其变现用来作为农民工市民化的资本,而城镇居民也不能在农村获得宅基地使用权。这不仅极大地损害集体土地权益,造成土地资产浪费,也使城市土地价格和房屋价格飙升,阻碍了工业化、城市化的顺利进程,阻碍城乡人口双向流动和城乡一体化,也使城乡居民收入差距进一步扩大。

由于能否获得土地、获得多少以及获得土地的方式和价格等取决于当局及官员,加之政府权力制约机制的不力,导致土地领域成为腐败和寻租的重灾区,并同时造成国有土地收益严重流失。

困境与出路

土地制度改革的基本方向无疑有二个:第一,保障和强化农民的土地产权;第二,让市场在土地资源配置中起到基础性作用。具体而言,关键在于如下几点:

首先,进一步保障农民的土地产权。应当将土地承包权永久地固定给广大农民,使农民的土地承包权成为一种包含使用权、转让权、继承权和抵押权的土地财产权。同时,承认集体土地设定并处分建设用地使用权的权利,给予宅基地使用权人处分宅基地的权利,使符合土地规划的“小产权房”合法化。

其次,废除土地转让的政府垄断。这需要修改或重新解释《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”的规定,城市土地可以是国有土地,也可以是集体土地,即允许集体土地用于城市建设。并且,允许集体土地在接受城乡规划的情况下,集体土地的建设用地使用权自主地进入市场,建立城乡统一的建设用地市场。同时,要把征地范围缩小到公共利益需要的范围之内,并且征地必须按照市场价格予以公平补偿。当然,缩小征地范围和按市价补偿,会减少地方政府的土地出让金收益。因此,必需同时进行税制改革,使地方政府具有与其事权相匹配的、稳定的财税收入,征地制度改革始能启动。

再次,废除用地指标的配额制,代之以正当、规范的土地规划制度。在废除用地指标配额制度的同时,还应进一步完善土地规划制度,确保其民主正当性和技术上的合理性,尊重农民的土地开发权,并确保其确定性与拘束力。

最后,废除土地划拨制度,限定和规范出让行为。首先应废除土地划拨制度,即便是出于公共设施建设所需的土地,也应由需用地方支付公平市场价格。即使要保留划拨制度,划拨土地也应当由代议机关即人大及其常委会来决定,且仅限于政府既有的存量土地。对于政府的土地出让行为,应在开放土地一级市场的前提下,严格限定其范围。从规范意义上讲,招拍挂出让的土地只能适用于有限的情形之内。同时,也应废除土地用途的分类管制制度。

阻力与信号

土地制度存在的问题,已成为中国社会各界关注的焦点,改革的呼声和压力日益强烈。但改革的困难与阻力仍然是现实和巨大的,主要有:第一,公有制的意识形态因素;第二,当局对于放开土地流转所可能造成的粮食安全与失地农民大量增加从而可能影响社会稳定的担忧;第三,当局控制土地的利益冲动,尤其是地方当局和官员为了便于以地生财和进行大规模建设,反对改革土地制度的动力非常强烈。

不过,随着现行土地制度对于中国社会经济的损害日益凸显,当局也许会迫于压力而不得不进行逐步和有限地改革,这也是中国几乎所有制度改进的基本路径。

中共十八大之后,土地制度改革的步伐似乎出现加快的趋势。首先是11月28日国务院通过了《土地管理法修正案(草案)》,据悉将大为提高征地补偿标准。这也将为温家宝所力推《农村集体土地征收补偿条例》的通过提供了法律依据和基础。紧接着在11月30日,国土部、住建部、农业部三部委商讨联合酝酿制定《土地供给条例》,其中透露出的“放开农村集体建设用地上市交易,使农村集体建设用地与城市建设用地真正实现同地、同权、同价”,可谓切中肯綮,非常积极和关键。12月份召开的中共中央政治局会议和中央经济工作会议,都提出要“积极稳妥推进城镇化”并“有序推进农业转移人口市民化”。而要实现这个目标,必然要涉及到对现行土地制度的改革。

具体能够落实到何种程度,还有待观察。值得乐观的因素是,新一届最高领导层据信至少会在经济领域下决心进行较为深层次的改革;而且根据中国的政治惯例,新一届领导人都会上任伊始进行所谓的新政,以迅速赢得人们的认同;从当前的情况看,如果新一届领导人下定决心,土地制度出现较大的改革也不是不可能,尤其是在征地补偿问题上。

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